严冬峰西湖娱乐城：2024年备案审查工作报告的解读与评述

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　　2024年12月22日，十四届全国人大常委会第十三次会议听取了法工委主任沈春耀所作的《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2024年备案审查工作情况的报告》；23日，常委会会议分组审议了这个报告。这是自2017年以来法工委向全国人大常委会提交的第8份备案审查工作情况报告。本文从以下六个方面对报告作了全方位解读与评述，并对有关重点内容作了补充介绍：一是十四届全国人大常委会不断完善备案审查制度；二是加强备案工作，以数据库为抓手推动实现“有件必备”；三是加大审查纠错力度，履行备案审查职责使命；四是不断探索，推动备案审查工作创新发展；五是全面贯彻《备案审查决定》，加强备案审查制度和能力建设；六是关于2025年备案审查工作的考虑与安排。

　　2024年12月22日上午，十四届全国人大常委会第十三次会议听取了法工委主任沈春耀所作的《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2024年备案审查工作情况的报告》（以下称《2024年备案审查报告》）；23日上午，常委会会议分组审议了这个报告。这是自2017年以来法工委向全国人大常委会提交的第8份备案审查工作情况报告，这8份沉甸甸的报告反映了全国人大常委会及其工作机构不断健全完善中国特色宪法监督制度、持续推进备案审查工作的职责使命与担当。报告对一年来法工委在全国人大常委会领导下，贯彻落实党的二十大和二十届三中全会精神，积极稳妥做好备案审查工作，推动备案审查工作取得新进展的情况作了全面梳理与总结，并对2025年进一步做好备案审查工作作了详尽安排。

　　四是积极开展集中清理和跟踪督促工作，落实国家改革发展有关要求。推动开展法规规章规范性文件的集中清理工作，已经成为备案审查工作的一个重要组成部分和重要抓手，2023年修订立法法也是将法律法规清理工作规定在备案审查一章中。这两年我们特别强调通过跟踪监督工作督促有关制定机关纠正解决审查发现的问题，完成相关规范性文件的修改、废止工作。2024年的报告将集中清理与跟踪督促工作单列一个部分进行汇报，体现了对这两项工作的重视。

　　2024年报告中提出，党的十八大以来，以习为核心的党中央从推进全面依法治国、加强宪法法律实施和监督的战略高度，对备案审查制度和能力建设作出新部署、提出新要求。党的十八大以来党中央对宪法工作、备案审查工作的高度重视和部署要求是备案审查工作在新时代之所以取得跨越式发展的决定性因素。党的二十大报告明确提出：“完善和加强备案审查制度。”党的二十届三中全会决定进一步提出，“完善合宪性审查、备案审查制度”。十四届全国人大及其常委会产生以来，深入贯彻落实党中央决策部署，为推进备案审查制度建设先后开展了三次重要立法，取得了重要立法成果。

　　截至2024年11月底，各省级数据库收录本行政区域省市县乡四级国家机关制定的各类规范性文件共计38万多件。其中，各类地方性法规21158件（含现行有效和已修改），地方政府规章10920件，各级人大及其常委会决议、决定19308件，行政规范性文件327819件，监察规范性文件298件，司法规范性文件5023件。入库文件横向覆盖地方人大、政府、监委、法院、检察院五大系统，纵向覆盖省市县乡四级。数据库建设成效显著。

　　全面建设国家法律法规数据库和省级法规规章规范性文件数据库，是推进全面依法治国、加快法治中国建设的一项基础工程，是提高备案审查工作质量的重要切入点，也是破解规范性文件法治化、规范化难题的有效路径，意义重大。省级法规规章规范性文件数据库的全面建成，有利于贯彻落实党中央“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求，巩固拓展地方人大备案范围，实现规范性文件备案全覆盖；有利于提高备案审查工作能力和质量，促进规范性文件制定工作的法治化进程；有利于践行全过程人民民主，保障人民群众通过数据库平台提出意见、参与监督；有利于更好服务于国家治理体系和治理能力现代化，助力推进全面依法治国。

　　其中，有不少审查事例值得关注，例如，审查纠正有关法规、司法解释等规范性文件要求建设单位交存物业保修金，要求外地网约车平台公司在当地设立分支机构，新修订的《公司法》第88条是否溯及既往，对道路停车不按规定缴纳停车费能否处以罚款，利用共有部位从事经营所得的用途如何确定，将业主共有车位对外出租如何确定，因犯罪受刑事处罚人员能否享受最低生活保障，以及对涉罪人员从业限制或者从业禁止等问题。对于上述这些问题，法工委都向有关制定机关提出了审查处理意见，有的问题已经解决，有的正在推动处理中。下面就其中几个社会关注较多的问题作一解读。

　　2016年《国务院办公厅关于清理规范工程建设领域保证金的通知》（〔2016〕49号）也明确提出“全面清理各类保证金。对建筑业企业在工程建设中需缴纳的保证金，除依法依规设立的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金外，其他保证金一律取消”。地方性法规关于建设单位应当交存物业保修金的规定，增加了房地产开发企业等相关市场主体的负担，与当前稳定市场主体预期、提振市场信心的政策取向不一致。物业保修金属于此次党中央涉企法规政策清理重点，应予清理。

　　地方性法规要求建设单位交存物业保修金的规定缺乏法律、行政法规依据，不符合国务院《优化营商环境条例》的规定。《优化营商环境条例》第25条规定：“设立政府性基金、涉企行政事业性收费、涉企保证金，应当有法律、行政法规依据或者经国务院批准。”经了解，国务院文件、部门规章和相关部门规范性文件中都没有规定向建设单位收取物业保修金，国务院也没有批准过向建设单位收取物业保修金。地方性法规在没有法律、行政法规依据，也未经国务院批准的情况下规定向建设单位收取物业保修金，不符合国务院《优化营商环境条例》的规定。

　　2022年3月印发的《中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》第25条规定：“不得以备案、注册、年检、认定、认证、指定、要求设立分公司等形式设定或者变相设定准入障碍。”2024年3月，党中央专门部署开展涉及不平等对待企业法律法规政策清理工作，着力破除制约企业发展的制度障碍。国务院《公平竞争审查条例》第9条规定：“起草单位起草的政策措施，不得含有下列限制商品、要素自由流动的内容：……（二）排斥、限制、强制或者变相强制外地经营者在本地投资经营或者设立分支机构……”地方性法规、地方政府规章中要求外地网约车平台公司在当地设立分支机构方可从事经营活动的规定，不符合上述要求和规定，增加了企业负担，属于不合理、不必要措施。

　　新修订的《公司法》第88条第1款对股权转让后出资义务承担问题作了明确规定：“股东转让已认缴出资但未届出资期限的股权的，由受让人承担缴纳该出资的义务；受让人未按期足额缴纳出资的，转让人对受让人未按期缴纳的出资承担补充责任。”近期公民、组织之所以集中提出审查建议，主要是由于有关司法解释对《公司法》第88条第一款溯及适用的规定，导致公司债权人对已转让股权的转让人提起诉讼或者将股权转让人追加到有关诉讼中，这些转让人向我们提出审查建议。还有一些股权转让人担心将来被起诉而提出审查建议，要求对有关司法解释进行审查。

　　这一问题主要涉及法律的溯及力问题。《立法法》第104条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”法不溯及既往，这是一项重要的法治原则。《公司法》第88条是2023年修订公司法时新增加的规定，新修订的公司法自2024年7月1日起施行。公司法在修订过程中，并没有意见提出《公司法》第88条第1款规定应当溯及既往，有关司法解释关于《公司法》第88条第1款溯及既往的规定，不符合立法原意。《公司法》第88条第1款的规定不溯及既往，“即对新修订的公司法施行之后发生的有关行为或者法律事实具有法律效力，不溯及之前”。

　　根据《立法法》第104条的规定，除了法律有特别规定外，法律规定不应当溯及既往。在没有法律特别规定的情况下，有关司法解释规定《公司法》第88条第1款的规定溯及既往，是不妥当的。同时，只有根据有利溯及的原则，即“为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益”，法律才可以作出溯及既往的特别规定。这里的“公民、法人和其他组织”应当是指法律的特定调整对象，在本案例中指的就是股权转让人，如果《公司法》第88条第1款没有减轻股权转让人的责任，就不能作出溯及适用的规定。

　　为此，我们督促有关司法解释制定机关采取适当措施予以妥善处理。报告有关内容经媒体公开报道两天后，2024年12月24日，最高人民法院公布《关于〈中华人民共和国公司法〉第八十八条第一款不溯及适用的批复》，积极回应了社会关切，有效维护了人大监督的权威性和法律的稳定性，保护了人民群众的合法权益和对法治的殷殷期待。以此次督促纠正《公司法》第88条溯及既往问题为契机，对如何正确处理法律的时间效力问题，有必要再作深入研究。

　　针对城市停车管理的问题，我们一直保持关注，根据公民审查建议，2021年对某地方性法规规定停车欠费催缴同时并处罚款的问题作了审查纠正。2024年对某经济特区法规关于不按规定缴纳停车费给予罚款的规定作了审查纠正，审查中还了解了10个国内主要城市的道路停车收费管理情况。从这些城市道路停车收费管理情况看，大多数城市没有规定停车欠费要处罚，而且也没有影响道路停车管理秩序。停车管理属于城市治理范畴，是社会治理的重要内容，与国家治理水平和人民群众利益密切相关。对于城市停车治理，不能简单地以罚代管，要从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，坚持以人为本，以科学、合理、有效的治理方式，不断增强人民群众的获得感和幸福感。

　　综合各方意见和实际情况，我们审查认为，道路交通安全法没有对道路停车收费作出规定，也没有对不按规定缴纳停车费予以处罚作出规定。在道路停车泊位停放车辆不按规定缴纳停车费的行为，不属于道路交通安全法规定的违法行为，不具有根据道路交通安全法作出行政处罚的基础。对道路停车欠费是否规定处以罚款，应当遵循行政处罚法关于设定和实施行政处罚的相关原则和规定，宜由法律、行政法规作出规定。目前制定机关已同意对相关规定尽快作出修改。

　　2021年审查纠正了将“按时交纳物业服务费”作为小区业主参选业主委员会成员条件的问题。2022年组织开展物业领域地方性法规专项审查，并就地方物业管理条例限制业主共同管理权有关规定发布第一期备案审查指导案例。2023年与司法部联合审查纠正了对损坏房屋承重结构的行为降低处罚等问题，同时对32件地方性法规还保留将“按时交纳物业服务费”作为业主参选业主委员会成员必要条件的规定，发函督促制定机关及时研究和修改，限期完成修改工作。目前有关制定机关均已完成法规修改工作。2024年审查纠正了将共有部位从事经营所得用于补贴物业服务费、将业主共有车位对外出租的问题，并持续做好相关跟踪督促工作，推动问题解决。

　　收到审查建议后，我们按照立法法、《备案审查决定》的规定，向司法部和该市所在省的人大常委会发函，请其就有关问题提出意见，并且协助与制定机关联系，请制定机关说明情况、反馈意见。该省人大常委会反映，经核实该文件已废止。为做好相关工作，法规备案审查室对该文件的效力状态作了进一步核实。经查，该规定确已废止，但目前仍可在该市人民政府官方网站上公开查询到，且未标明已废止或者已失效。我们与审查建议人联系，审查建议人均表示，不了解规定已废止的相关信息。

　　综合各方意见，我们经审查认为，我国《宪法》第14条第3款规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”第33条第2款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”第45条第1款规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”为贯彻落实宪法规定，我国建立了社会救助制度。社会救助制度是社会保障体系中的基础性制度安排，最低生活保障是兜底性的救助制度安排。1999年、2014年国务院先后出台《城市居民最低生活保障条例》《社会救助暂行办法》，均未对公民享受最低生活保障设置财产状况外的其他条件。《社会救助暂行办法》第9条规定：“国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障。”

　　根据宪法和有关法规的规定，任何一个公民，包括曾因犯罪受到过刑事处罚的公民，只要其家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，其家庭财产状况符合当地最低生活保障规定，就应当给予最低生活保障。该文件关于因犯罪受刑事处罚人员不享受最低生活保障政策的规定，将涉罪有关人员排除在城乡最低生活保障范围之外，不当限制了因犯罪受刑事处罚人员依法享有在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下从国家和社会获得物质帮助的基本权利，与宪法关于公民在法律面前一律平等的原则不符，也不符合《社会救助暂行办法》等上位法的规定。

　　收到审查建议后，我们函告制定机关，请制定机关说明情况、反馈意见。我们经审查研究认为，对特定人员从事特定职业作出限制性或者禁止性规定，应当确有必要，限于特定范围内；超出一定必要性和合理性，过于宽泛甚至随意规定从业限制或者从业禁止，则不符合宪法关于“公民有劳动的权利和义务”规定的原则和精神。《宪法》第42条规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。”曾因犯罪受过刑事处罚人员的劳动权同样受宪法保护。

　　对此类人员规定从业限制或者从业禁止，应当严格遵循宪法、法律的规定、原则和精神，基于预防再犯罪的需要，综合考虑罪刑轻重、罪名种类、社会危害性大小、相关限禁措施与犯罪行为之间具有关联性等因素，公平合理进行设定，慎重设定终身禁业。有关规定未区分罪刑轻重、罪名种类、社会危害性大小、相关限禁措施与犯罪行为之间的关联性，对所有受过刑事处罚人员从事相关职业作出终身禁业规定，不符合比例原则，不符合宪法关于公民享有劳动权的规定和精神。

　　需要说明的是，开展这两项审查研究工作，不是要给予涉罪人员特别的保护，而是强调要保护宪法所规定的公民基本权利，切实贯彻公民在法律面前一律平等、国家尊重和保护人权的宪法原则和精神。宪法所保护的公民基本权利，是每一个公民都应当享有的权利，对每一个公民都应当一视同仁地给予保护，当然也包括曾因犯罪受过刑事处罚人员，不能把他们排除在宪法的保护范围之外。唯有如此，才能真正地实现法律面前人人平等，实现社会的法治文明。同时，减少对曾因犯罪受过刑事处罚人员的不公正对待，帮助他们重新融入社会，预防再犯罪，创造和谐安定的社会环境，也是我们开展相关审查工作的初衷。

　　例如，2024年4月法工委在重庆市首次举办全国性备案审查工作座谈会；首次将常委会组成人员对2023年备案审查工作情况报告的审议意见连同报告，一并交由有关制定机关研究处理；首次积极探索将备案审查与执法检查等常委会其他监督工作相结合；首次选取地方人大审查纠正的若干典型案例作为指导案例印发地方人大并向社会公开；首次探索发挥基层立法联系点作用的机制和方法，广泛听取基层立法联系点和基层群众的意见建议；首次对香港特别行政区提出的有关法律询问依法予以研究并作出答复。这些工作在《2024年备案审查报告》中都作了汇报，这里对有关工作再做一些补充。

　　还有7件地方性法规和单行条例已完成修改。其中，1件地方性法规对全面禁止生产、销售和燃放烟花爆竹的规定作出修改，将“禁止生产、销售和燃放烟花爆竹”修改为“城市人民政府应当加强对销售和燃放烟花爆竹的管理，根据实际需要规定烟花爆竹禁售、禁放或者限售、限放的区域、时段和种类，减少烟花爆竹燃放污染。任何单位和个人不得在城市人民政府禁止的区域和时段内燃放烟花爆竹”；3件关于物业管理的地方性法规删除了将“按时足额交纳物业费”作为业主参选业主委员会成员条件的规定；2件关于出租汽车管理的地方性法规删除了关于出租车驾驶员须具有本地户籍或者居住证的规定；1件单行条例修改补充完善了民族文化的含义，还对条例其他不适应新时代民族文化的条款作了修改完善。

　　据了解，不少地方根据法工委的审查意见，综合考虑群众生命财产安全、生态环境保护等多方面情况，在2024年春节前，主动调整出台了本地区烟花爆竹燃放的相关政策，由禁改限，适当放宽了销售、燃放烟花爆竹的范围。例如，天津、上海、重庆等地实行中心城区禁放、市郊区限放的政策，城市中心区域禁止燃放烟花爆竹，在郊区则划定禁放区域，禁放区域外允许燃放。我们还了解到，长沙、广州、福州、兰州、贵阳、杭州、昆明、南京、大连、潍坊、蚌埠等地方都在2024年春节前发布公告，明确在划定的禁燃区域外允许燃放烟花爆竹。广州市政府还组织举办了春节烟花汇演，引得羊城万人空巷。

　　2022年10月30日，十三届全国人大常委会第三十七次会议审议通过《黄河保护法》，自2023年4月1日起施行。为贯彻落实党中央要求，督促黄河保护法有效实施，保障黄河安澜，2023年2月，全国人大常委会办公厅向国务院办公厅以及黄河流域9个省、自治区人大常委会发函，部署对涉及黄河流域保护的法规、规章、规范性文件集中清理工作，加快出台相关配套规定。集中清理过程中，法工委积极加强同各有关方面沟通联系，赴甘肃、河南开展实地调研，召开片区座谈会，广泛听取沿黄各省（区）清理工作汇报，扎实推进清理工作。经清理，发现存在问题的法规、规章、规范性文件共154件；其中，地方性法规和单行条例74件。

　　为配合做好黄河保护法执法检查工作，法工委向相关地方了解清理进展，督促有关地方人大加快清理工作进度，并向执法检查组提供清理工作情况以及地方性法规、单行条例修改、废止进展情况。执法检查组将涉及黄河保护和治理的法规、规章、规范性文件的清理和配套规定的制定出台情况作为执法检查的重要内容之一。8月，执法检查组赴青海开展检查，法规备案审查室有关负责参加执法检查工作。法工委与常委会办公厅、有关专门委员会密切合作，将执法检查工作与集中清理工作相互融合、互相借力，共同督促有关地方人大常委会抓紧完成相关法规修改、废止和配套规定制定工作，确保执法检查和法规清理工作取得实效，有效保障黄河保护法正确实施。目前，有关地方性法规、单行条例的修改、废止工作已基本完成。

　　以案释理，深入开展案例交流指导，适时发布体现地方立法共性问题、具有指导意义的典型案例，是近年来我们建立的一项新机制。今年我们请地方人大整理提供审查纠正的典型案例，在整理、归集的基础上，陆续印发简报开展交流。同时，首次选取6件地方人大审查纠正的典型案例，包括涉企平等保护、信用惩戒措施设置和规范性文件备案范围等审查纠正的案例，发布了两批工作指导案例，并在中国人大网公开。指导案例对于明确审查重点内容和常见问题，统一审查标准和尺度，促进提高地方立法和规范性文件制定水平具有指导意义。

　　例如，北京、河南、重庆等地拓展规范性文件备案范围，逐步将人民政府工作部门、派出机关等属于人大常委会监督对象的国家机关以及法律、法规授权的组织制定的规范性文件纳入人大常委会备案审查范围；重庆、福建等地细化审查标准，将比例原则纳入审查主要标准和重点内容；广东、浙江、江西等地增加开展乡镇（街道）规范性文件备案审查相关规定，探索推动备案审查工作向纵深发展；北京、河南、福建、青海等地增强备案审查制度刚性，进一步完善规范性文件纠错程序和处理方式；四川、宁夏等地建立法律责任追究机制，明确对制定机关违反有关规定追究责任的具体情形等。

　　2024年1月15日，中央纪委国家监委制定发布《纪检监察规范性文件备案审查规定》，对纪检监察规范性文件备案审查工作作出系统规定；1月22日，发布修订后的《军事立法工作条例》，对军事法规、军事规章的制定、备案、清理等作出修改完善；8月30日，国务院公布修订后的《法规规章备案审查条例》，对法规规章的备案审查、处理和有关制度机制作出全面修订；最高人民法院、最高人民检察院也进一步健全司法规范性文件备案审查制度。由党委、人大、政府、军队、纪委监委、法院、检察院等各系统分工负责、衔接联动的规范性文件备案审查制度正在逐步形成并不断完善，发挥出越来越强大的整体合力。

　　2024年，我们对党的十八大以来备案审查制度建设成果和实践经验进行系统梳理、总结和研究，编撰出版完善和加强备案审查制度系列丛书：一是编辑出版《全国人大常委会备案审查决定与历年工作情况报告汇编》，将《备案审查决定》和自2017年以来全国人大常委会法工委所作的七份备案审查工作情况报告汇编成册；二是继续编辑出版《规范性文件备案审查案例选编（二）》，将2020年以来全国人大常委会审查纠正的典型案例和2019年以来地方各级人大常委会审查纠正的298个典型案例汇编成册，供交流使用；三是撰写出版《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定理解与适用》，对《备案审查决定》的内容进行逐条解读和详细阐述，为准确理解、贯彻落实《备案审查决定》提供指引。

　　据了解，目前全国已成立十余家备案审查研究中心或者研究基地。2018年华南理工大学成立党内法规和备案审查制度研究中心；2019年北京航空航天大学成立备案审查研究中心，甘肃省人大在甘肃政法大学成立备案审查研究中心，上海市人大在上海政法学院成立备案审查研究中心；2021年8月，华南师范大学成立备案审查研究中心。2024年，备案审查研究机构的设立进入快车道。2024年4月，重庆市人大与西南大学共建备案审查研究中心；7月，山东省人大备案审查研究服务基地在山东政法学院启动，海南省人大与海南大学合作设立海南省规范性文件备案审查研究中心，吉林省人大与吉林大学合作成立吉林省规范性文件备案审查研究中心；10月，云南省人大和云南大学共同组建云南省规范性文件备案审查研究中心，河南省人大在郑州大学建立河南省人大常委会备案审查研究中心。

　　一是着力通过备案审查工作强化宪法监督，贯彻法律面前人人平等、尊重和保障人权等宪法原则和精神，保护公民基本权利，维护宪法权威和社会公平正义。我国的宪法监督制度主要体现在合宪性审查与备案审查这两项制度和工作中。因此，开展合宪性审查工作、备案审查工作，是中国特色宪法监督制度的主要内容，是全国人大常委会加强宪法监督的重要抓手。合宪性审查与备案审查相互交叉融合。合宪性审查包括法律草案的合宪性审查、宪法咨询等内容，也包括在备案审查过程中的合宪性审查；备案审查除了对法规、司法解释等规范性文件备案后的合宪性审查，还包括对这些规范性文件的合法性审查、适当性审查。

　　为了贯彻落实党中央的要求，应当积极稳妥推进合宪性审查、备案审查，维护宪法的国家根本法地位，有力推进全面依法治国。对备案审查工作而言，应当特别“注重开展合宪性、涉宪性问题审查研究，对每一个问题、每一个工作环节上都把好宪法关”。对规范性文件中可能存在的合宪性、涉宪性问题加强审查研究，经审查发现不符合宪法规定、宪法原则和宪法精神的问题，应当及时督促纠正，切实贯彻公民在法律面前一律平等、国家尊重和保障人权等宪法原则和精神，维护社会公平正义，切实保障宪法正确有效实施。从这个意义上讲，国外违宪审查中的穷尽法律原则并不能准确反映和适应我国对于加强宪法监督、推进合宪性审查与备案审查的要求。

　　近年来，法工委注重在备案审查工作中推进合宪性审查，及时督促纠正改正存在合宪性问题的规范性文件。对收容教育制度进行合宪性审查，推动有关方面启动立法程序废止收容教育制度；根据宪法和人民检察院组织法、检察官法的规定和精神，妥善处理异地调用检察官问题；审查纠正对涉罪人员近亲属采取“连坐”性质限制措施、强制亲子鉴定、民族地区如何推广使用国家通用语言文字等合宪性、涉宪性问题；还有《2024年备案审查报告》披露的审查处理因犯罪受刑事处罚人员能否享受最低生活保障和涉罪人员从业限制、从业禁止问题的两个案例。这些都是我国加强宪法监督、开展合宪性审查的重要案例和实证。

　　目前，大家对究竟什么是规范性文件有不同理解，实践中各级国家机关特别是政府制定的文件哪些属于规范性文件哪些不属于认识不一致、做法也不尽相同，政府制发的各类“红头”文件还有相当一部分、个别地方甚至还有大部分没有纳入备案审查范围，没有对这些文件进行有效监督。如何准确界定规范性文件的内涵和要件，如何采取有效措施确保应备尽备，如何有效发挥各省级法规规章规范性文件数据库在拓展备案审查范围方面的作用，是一个现实而紧迫的课题，需要深入研究。

　　细化完善审查标准，规范审查程序，增强制度刚性。特别是审查标准，不少专家学者提出，有关法律、决定和条例中的规定还比较原则，不够明晰。如合宪性审查中的“宪法的原则和精神”，宪法的原则有哪些，宪法的精神指什么，需要明确。不少地方认为，现有审查标准的规定，操作性和指导性还不够强。有的地方为此制定了一些审查标准指引或者审查基准，取得了较好效果。为了回应大家的关切，发挥审查标准的工作指导性作用，对有关法律、《备案审查决定》以及《法规、司法解释备案审查工作办法》等有关审查内容、审查标准的规定进行分类研究，加以细化完善，并参照立法技术规范等做法，形成审查标准相关规范供备案审查工作中参考使用，是非常有必要的。

　　综合运用依申请审查、主动审查、专项审查、移送审查和联合审查等方式，拓宽审查渠道和思路，坚持问题导向，着力加强审查研究工作。在开展合宪性审查工作中，着重围绕维护人民代表大会制度这一根本政治制度、规范国家机关依法行使公权力、维护宪法规定的公民基本权利开展审查研究。在开展合法性审查工作中，着重围绕涉及民生、促进社会治理现代化等方面开展审查研究。围绕贯彻落实党中央重大决策部署，继续开展涉企平等保护法规政策的专项审查和集中清理，促进优化营商环境。